在秦到漢初的時候，使用的是三公九卿制，其中丞相是最高官位，負責領導所有的官員。但到了漢武帝時期，「內朝」的組成人員開始成為決策核心，而以丞相為首的「外朝」權力則逐漸被架空，淪為僅執行命令的機構。到了東漢時期，尚書成為了外朝機構，但其權力又被皇帝身邊的近侍「中書」威力侵奪，使它愈形與皇帝疏遠。
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